به گزارش پایگاه خبری«عصر اعتبار» به نقل از مهر، ضرورت دستیابی به هدف‌گذاری واحد و اجرای یکپارچه سیاست‌های تأمین اجتماعی، دهه‌هاست که موردتوجه کشورهای پیشرفته جهان قرار گرفته و آن‌ها به این جمع‌بندی واقع‌بینانه رسیده‌اند که برای کمک‌رسانی به اقشار فقیر و آسیب‌پذیر و کاهش شکاف طبقاتی، تخصیص منابع و پول حتی کلان، به‌تنهایی، کارساز و مشکل‌گشا نیست زیرا اگر مشکل پراکندگی، موازی‌کاری و اقدامات جزیره‌ای نهادهای متولی، حل نشود، بخش زیادی از منابع مالی و خدمات تخصیصی، به دست افرادی می‌رسد که استحقاق دریافت آن‌ها را ندارند و یا در اولویت دریافت نیستند و هم‌زمان، عده زیادی از فقرا و آسیب‌پذیرها، نصیبی از این کمک‌ها نمی‌برند و تغییری در زندگی پرمشقت آنها ایجاد نمی‌شود.

در پی احساس ضرورتی مشابه، قوه مقننه ایران نیز در سال 1383 با هدف ساماندهی حوزه رفاه اجتماعی، «قانون ساختار نظام جامع رفاه و تأمین اجتماعی» تقدیمی دولت اصلاحات را مصوب کرد تا هدف‌گذاری‌ها و شیوه‌های حمایت از فقرا و اقشار آسیب‌پذیر، کارآمدتر شود. متأسفانه، باوجود ضرورت و اهمیت ذاتی این قانون، اکنون و پس از گذشت حدود 16 سال، اجرای اکثر مواد آن روی زمین‌مانده و نزد افکار عمومی و اغلب کارشناسان، تقریباً، بایگانی شده بود و اغلب نهادهای حاکمیتی و دولتی نیز خود را مقید به اجرای الزامات این قانون نمی‌دانستند. اما در این میان، تأکید اخیر مقام رهبری برای «ایجاد نظام متمرکز تأمین اجتماعی برای آحاد مردم» با هدف حمایت از قشرهای ضعیف و مکاتبه شریعتمداری، وزیر تعاون، کار، و رفاه اجتماعی که از آمادگی برای تدوین و تقدیم برنامه ایجاد نظام متمرکز تأمین اجتماعی به رئیس‌جمهوری خبر داد، بار دیگر، نگاه‌ها و نظرها را به این قانون غبارگرفته در گذر سال‌هایی طولانی، جلب کرد.

حسین باقری زرین قبائی، مشاور حقوقی معاونت رفاه اجتماعی وزارت تعاون، کار و رفاه اجتماعی ضمن بررسی ریشه‌های ناکامی اجرای «قانون ساختار نظام جامع رفاه و تأمین اجتماعی»، در گفتگو با خبرنگار مهر از پیامدهای منفی اجرایی نشدن این قانون، از چالش‌های سهمگینی مانند قرار داشتن حدود 23 میلیون ایرانی در خارج از چتر حمایت صندوق‌های بیمه‌ای یا محرومیت چند میلیون ایرانی شاغل از مزایای بیمه‌، سخن گفت و درباره پیامدهای تخریبی تداوم چنین مشکلاتی هشدار داد. باقری همچنین تلاش‌های سال‌های اخیر وزارتخانه خود برای قرار دادن این قانون، روی ریل اجرا را بازخوانی کرد و از ویژگی‌ها و برخی جزئیات طرح «بیمه اجتماعی فراگیر»، سخن گفت.

وی تأکید کرد: اجرای قانون ساختار نظام جامع رفاه و تأمین اجتماعی، بدون اتکا به عزمی ملی امکان‌پذیر نیست و کلید تغییر وضعیت نابسامان کنونی در حوزه رفاه اجتماعی را که نهادهای فعال در آن هریک، سیاست‌گذاری‌های مختلف، مراجع تصمیم‌گیری متفاوت، روش‌های متنوع و اولویت‌های ناهمجنسی دارند، را تن دادن این نهادها به همگرایی در اجرا و پرهیز آن‌ها، از بخشی نگری دانست و بر ضرورت اولویت دادن همه نهادها و مقامات تصمیم گیر و ذی‌نفع، به مصالح و منافع ملی تأکید کرد.

-چه ضرورت‌هایی به تدوین قانون ساختار نظام جامع رفاه و تأمین اجتماعی و تصویب آن در مجلس (سال 1383) منجر شد؟

همان‌طور که در متن قانون تأکید شده، هدف قانونگذار، سیاست‌گذاری واحد، مدیریت یکپارچه و انسجام‌بخشی، در سه حوزه است. نخست؛ حوزه بیمه‌های اجتماعی و درمان، دوم؛ حوزه حمایتی که شامل مسائل بهزیستی، آسیب‌های اجتماعی و همچنین مسائل مربوط به توزیع یارانه‌ها و… است و دیگری، حوزه امدادی که بحث‌های امداد و نجات در حوادث غیرمترقبه را شامل می‌شود. بر این اساس این قانون تصویب شد و در ماده 12 آن چند رکن برای آن پیش‌بینی گردید که به ترتیب شامل یک مرجع عالی تحت عنوان شورای عالی رفاه و تأمین اجتماعی و ذیل آن، وزارت رفاه و تأمین اجتماعی تشکیل شد.

در رکن بعدی، سازمان‌ها و صندوق‌هایی بودند که در حوزه بیمه‌ای، حمایتی و امدادی فعالیت می‌کردند و در رکن چهارم این نظام، مؤسسات کارگزاری قرار دارند که امور تصدی‌گری‌ها را انجام دهند. سیاستگذاری و هماهنگی متمرکز و در واقع، انسجام‌بخشی به این جزایر فعال اما پراکنده در حوزه رفاه و تأمین اجتماعی در کشور ضروری بود تا نسخه‌ای برای درمان دغدغه‌های متعدد این حوزه و به‌ویژه کاهش فقر باشد. علاوه بر این، بحث ساماندهی صندوق‌های بیمه و بازنشستگی و تعریف خدمات استاندارد و واحد برای آن‌ها نیز در این مقوله مطرح می‌گردد. سوای این‌ها، بحث‌هایی هم مثل سیاست‌گذاری توزیع درست منابع عمومی و اینکه افراد متناسب با قواعد عدالت، از منابع عمومی تخصیصی در بودجه، بهره‌مند شوند نیز مدنظر بود و مجموع این عوامل، باعث تدوین و تصویب قانون ساختار نظام جامع شد که قانونی کارآمد است اما متأسفانه در مرحله اجرا، موفق نبودیم.

- ریشه ناکامی در اجرا چه بود؟

بنا بود، برنامه‌ریزی و سیاست‌گذاری و نظارت و همچنین توزیع منابع عمومی و یارانه‌ها به‌صورت متمرکز و با سکانداری دولت انجام شود اما این تمرکز، هنوز، شکل نگرفته است. وزارت رفاه و تأمین اجتماعی ایجاد شد که تحت هدایت عالی شورای عالی رفاه و تأمین اجتماعی، بتواند با تصمیم‌گیری متمرکز، مأموریت‌های پیش‌بینی‌شده در قانون را اجرایی کند اما متأسفانه، این گام ضروری در عمل به درست برداشته نشد. بعضی نهادهای مشمول قانون، خود را مستثنی کردند، یعنی همان ابتدای راه اجرا، نهادهایی همانند کمیته امداد و نیروهای مسلح از دایره شمول این قانون، خارج شدند. برخی دیگر، به صلاحدید خودشان، تبعیت از الزامات اجرایی این قانون را نپذیرفتند. در نتیجه، فقط یک سری از سازمان‌های حمایتی، مانند بهزیستی ماندند. جالب اینجاست که بهزیستی، قبلاً تحت نظر مدیریت و نظارت وزارت بهداشت انجام وظیفه می‌کرد، اما چون نهادی است که درآمد ندارد و هزینه بالای آن باید از سوی وزارتخانه مربوطه تأمین شود، به‌راحتی، به زیرمجموعه وزارت رفاه منتقل شد.

- به هدف‌گذاری محوری قانون ساختار نظام جامع رفاه و تأمین اجتماعی برای کاهش فقر و شکاف طبقاتی اشاره کردید. ناکامی این هدف مهم در مرحله اجرا چه عللی داشته است؟

عوامل و تصمیم‌گیرندگان مختلفی، می‌توانند در تحقق هدف کاهش فقر و شکاف طبقاتی مؤثر باشند. قانون ساختار، مقرر کرده، شورای عالی رفاه، نقش هماهنگی کننده سیاست‌های اجتماعی و تعامل با شوراهای فرابخشی دیگر را بر عهده داشته باشد اما این شورا نتوانست وظیفه‌اش را به‌درستی انجام دهد و شاید، جلسات منظمی که لازمه همگرایی و پیشبرد کار بود، راه‌اندازی و مدیریت نشد.

البته، کاستی‌های مهمی هم بر روی زمین ماندن اهداف ضد فقر قانون ساختار تأثیرگذار بود که امکان حرکت جدی را سلب می‌کرد، به‌عنوان نمونه، از زمان تصویب این قانون، تاکنون، گمانم، هیچ نهاد و مسئولی، تعریفی رسمی از «خط فقر» اعلام نکرده تا مبنای تشخیص فقیر و غیر فقیر قرار گیرد. پراکندگی در اجرا هم چالش جدی دیگری است. نهادهای مختلفی مثل بنیاد مستضعفان، کمیته امداد، سازمان بهزیستی و… هریک، سیاست‌گذاری‌های مختلف، مراجع تصمیم‌گیری متفاوت، روش‌های متنوع و اولویت‌های ناهمجنسی دارند، خروجی این موارد، تشتت و ناهماهنگی شدیدی است که سد راه تحقق اهداف قانون ساختار نظام جامع رفاه و تأمین اجتماعی در کاهش فاصله طبقاتی و رفع فقر و محرومیت شده است.

شاید بیان مثالی، به درک بهتر پیامدهای پراکندگی موجود در حوزه رفاه کمک کند. الان، کالاهای اساسی با هدف کمک‌رسانی به افراد زیر «خط فقر» توزیع می‌شود. اگر کسی هم تحت پوشش کمیته امداد و هم بهزیستی یا مراجع حمایتی دیگر باشد، ممکن است از چند مرجع کالا و خدمات حمایتی دریافت می‌کند. اما اگر فردی زیر چتر حمایتی این نهادها نباشد، حتی در صورت استحقاق و نیاز بیشتر از افراد تحت پوشش رسمی، دریافت‌کننده این کالاها و خدمات توزیعی آن‌ها نخواهد بود. درواقع، کسی که فقیر است و نیازش هم برای همه محرز و تأیید شده، اگر متقاضی عضویت رسمی در کمیته امداد و یا بهزیستی باشد، مسئولان این نهادها با استناد به کمبود منابع، ممکن است آن‌ها را پشت خط و در صف انتظار نگهدارند اما هم‌زمان، افرادی که در هر دو نهاد و حتی بیشتر عضو رسمی هستند، حداقل دو بار از کالاها و خدمات حمایتی آن‌ها استفاده می‌کنند.

تأسف بارتر اینکه، وقتی خیرین برای کمک به آسیب‌پذیرها قدم جلو می‌گذارند، بیشتر امداد نیکوکارانه آنان، بازهم به اعضای رسمی کمیته امداد و بهزیستی می‌رسد، زیرا خیرین امکان شناسایی نیازمندان واقعی را ندارند یا شناسایی برای آنان مشکل و زمانبر است لذا فقرای خارج از دایره عضویت رسمی در نهادهای حمایتی، در نقطه کور رادار نیکوکاران هم قرار می‌گیرند و فرصت بهره‌مندی از همیاری اجتماعی - فردی برای کاهش فشارهای مالی را از دست می‌دهند. این نمونه، بیانگر آن است که سیاست‌گذاری متفرق و پراکنده، از سویی و تشتت‌ها عملکردها، در نبود اجرای قانون ساختار نظام جامع رفاه و تأمین اجتماعی، امکان موفقیت در کاهش فقر را حتی باوجود منابع مالی کلان، دشوار می‌سازد.

- نکاتی که اشاره کردید، صرفاً، طرح مسئله و بیان چالش موجود است، برای مهار یا کاهش این مشکلات چه باید کرد؟ راهکار خروج افراد زیر خط فقر اما محروم از حمایت نهادهای متعدد چیست؟

فکر می‌کنم، بهترین راهکار، احیای جایگاه سکانداریی است که قانون جامع برای شورای عالی رفاه و تأمین اجتماعی تعریف کرده است. باید وضعیتی ایجاد کنیم که همه نهادهای حاکمیتی و دولتی، اعم از کمیته امداد، بسیج و حتی نهادهای غیردولتی (مانند سازمانهای مردم نهاد)، با هدایت و نظارت مرجع واحدی، در زمینه ارائه خدمات فقرزدایی و امدادرسانی به اقشار آسیب‌پذیر، فعال باشند تا از هدر رفت امکانات مالی و انرژی تخصیص، به علت پراکندگی و دوباره‌کاری‌های زائد، پیشگیری شود. این مرجع واحد و هدایت‌کننده، می‌تواند وزارت رفاه یا شورای عالی رفاه باشد و مهم این است که چنین ساختار منسجمی، بازتعریف و حمایت شود و در صورت لزوم، نهادهای بالادستی مانند مجمع تشخیص مصلحت نظام، مسیرهای سنگلاخ راه‌اندازی و حرکت تأثیرگذار آن را هموار سازد.

-بخش عمده‌ای از اقشار فقیر و آسیب‌پذیر، کسانی هستند که عضو یا تحت پوشش هیچ صندوق بیمه‌ای نیستند. آماری از تعداد این افراد دارید؟ اجرای قانون ساختار نظام جامع رفاه و تأمین اجتماعی، چگونه می‌تواند این بخش از مشکلات آنان را مهار کند؟

طبق آخرین آماری که من دسترسی دارم و مربوط به سال 1398 است، از جامعه آماری 83 میلیون نفری ایران، حدود 60 میلیون نفر، عضو اصلی یا تحت تکفل یکی از صندوق بیمه‌ای هستند. روی دیگر سکه این آمار، آن است که 23 میلیون نفر هم تحت پوشش هیچ صندوق بیمه‌ای نیستند، این افراد، شامل چند گروه هستند؛ یا به دلیل احساس ثروتمندی، خود را از خدمات و حمایت‌های صندوق‌های بیمه، بی‌نیاز احساس می‌کنند و حتی تمایلی به بیمه پردازی «خویش‌فرما» هم ندارند. گروه دوم، افرادی هستند که بیکار و فاقد هرگونه شغلی هستند و قادر به پرداخت مبلغ حق بیمه نیستند. گروه دیگری هم، شاغلانی هستند که به علت فعالیت در بخش غیررسمی اقتصاد یا قانون‌گریزی کارفرمایان خود، نامشان به لیست‌های بیمه راه پیدا نمی‌کند.

با توجه به فرمایشات اخیر مقام رهبری که اجرای نظام متمرکز تأمین اجتماعی را مورد تأکید قرار داده‌اند، اقداماتی برای تسریع در رفع چالش محرومیت فقرا و اقشار آسیب‌پذیر و همچنین ساماندهی صندوق‌های بیمه و بازنشستگی در حال انجام است. بیمه اجتماعی فراگیر، یکی از راهکارهایی است که بررسی و تدوین آن، از مدت‌ها قبل مطرح و تلاش شده تا پس از تصویب به مرحله اجرا برسد. هدف‌گذاری بیمه فراگیر، گستراندن چتر صندوق‌های بیمه بر سر همین فقرا و اقشار آسیب‌پذیری است که در سوال مطروحه به آن اشاره کردید. بیمه فراگیر، در صدد است، ظرفیتی ایجاد کند تا همه افراد، حتی با درآمد ناچیز هم بتوانند، عضو یک صندوق بیمه‌ای شوند. براساس طرح بیمه فراگیر، حتی کسانی که درآمد یا مزدشان معادل 40 درصد حداقل دستمزد مشمولین قانون کار (حدود یک‌میلیون و 900 هزار تومان فعلی) باشد هم می‌توانند با پرداخت 10 تا 15 درصد مزدشان تحت پوشش یک صندوق بیمه‌ای قرار گیرند و البته، دولت هم مبلغی را بابت بیمه هر مشمول قانون، به صندوق مربوطه واریز خواهد کرد تا این صندوق‌ها دچار فشار مالی نشوند. این طرح، آماده ارائه به دولت است.

- تکلیف افراد فقیرتر از این گروه چیست؟

بله، جمعیتی باقی خواهند ماند که حتی قادر به پرداخت همان کف حق بیمه ناچیز از مأخذ 40 درصد دستمزد هم نیستند. بنابراین، برای این افراد، راهکار عضویت در یک صندوق بیمه‌ای کارساز نیست و راهکار جایگزین پیش‌بینی‌شده، آن است که دولت یارانه‌ای مستقیم یا غیرمستقیم به آنان پرداخت کند تا حداقل‌های امرار معاششان تأمین شود. سپس تلاش خواهد شد تا با شناسایی افراد مستعد و استفاده از شیوه‌های توانمندسازی و وارد کردن آنان به بازار کار و کسب درآمد، بندناف وابستگی مالی‌شان به این یارانه‌های مستقیم و غیرمستقیم کاهش یافته و قطع شود و اگر هم ظرفیت توانمندسازی را نداشته باشند، بهره‌مندی آنان از نظام تأمین اجتماعی در قالب همین طرح حمایتی و نه بیمه‌ای، تداوم می‌یابد.

-طبق آمارها، حدود 7 میلیون ایرانی باوجود شاغل بودن به علت خودداری کارفرمایان از پرداخت حق بیمه آنان، عضو هیچ صندوق بیمه‌ای نیستند و ذره‌بین نهادهای نظارتی مانند بازرسی‌های سرزده تأمین اجتماعی از کارگاه‌ها هم نتوانسته آنان را از وضعیت وخیمشان نجات دهد. نظام تأمین اجتماعی برای شناسایی و حمایت از این تعداد زیاد، چه تدبیری پیش‌بینی کرده است؟

انجام این کار مهم، نیازمند اقدامات و تصمیمات فرابخشی است، با فرض اینکه چنین افرادی در بخش غیررسمی اقتصاد، شاغل هستند، قسمت‌های مختلف مثل وزارت امور اقتصادی و دارایی و نهادهای ذی‌ربط دیگر، از قبیل وزارت صنعت، مجامع صنفی و… باید مشوق‌هایی را برای کارفرمایان و صاحب‌کاران آنان لحاظ و اعلام کنند تا برای ورود به بخش رسمی اشتغال، مجاب شوند. البته نباید با این‌ها، برخورد قاهرانه داشت، زیرا هر نوع برخوردهای دفعی، ممکن است به از دست رفتن شغل و بیکاری نیروهایشان منجر شود و به‌این‌ترتیب، ناخواسته، فقر بیکارشدگان و میزان نیازشان به حمایت‌های نظام تأمین اجتماعی را افزایش داده‌ایم. بنابراین، سیاست‌ها باید با لحاظ همه ملاحظات و پیامدهای احتمالی، انجام شوند و مناسب‌ترین تدبیر، ارائه تشویق‌های تأثیرگذار برای جلب رضایت این افراد جهت تغییر وضعیت اشتغال از بخش غیررسمی به بخش رسمی است. با این نگاه، جریمه و تنبیه کارفرما، محلی از اعراب ندارد زیرا او را به سمت تعدیل نیرو و بیکار کردن نیرو برای رهایی از جریمه و تنبیه، هدایت می‌کنیم. البته، ما نیازمند اصلاح قوانین مختلف هستیم تا زمینه اجرایی شدن اهداف قانونگذار، فراهم شود.